Олексій Костусєв: «Захист конкуренції – спільна справа влади, бізнесу і громадян»

 

За результатами розгляду справ протягом квітня-травня 2010 року АМКУ припинив 171 зловживання монопольним становищем, 81 випадок антиконкурентних узгоджених дій суб’єктів господарювання, 79 випадків антиконкурентних дій органів влади та 45 випадків недобросовісної конкуренції.

 

– Пане Олексію, не так давно Ви очолили Антимонопольний комітет України (далі – АМКУ). Які організаційні зміни в діяльності комітету Ви запровадили?

 

– Перш за все, ми повністю змінили структуру АМКУ, перейшли від галузевого принципу побудови до функціонального. Якщо, скажімо, донедавна у нас працювали структурні підрозділи, що досліджували ситуацію та виявляли порушення конкуренційного законодавства на ринках АПК, ПЕК, промисловості, транспорту та зв’язку, банківських та фінансових послуг, то відтепер роботу побудовано таким чином, що наші слідчі будуть займатися розслідуваннями за видами порушень. Для цього в АМКУ запроваджено спеціалізовані потужні підрозділи. Наприклад, створено управління, яке опікуватиметься питаннями, пов’язаними із зловживанням монопольним становищем на всіх ринках, починаючи від металургійних і закінчуючи житлово-комунальними. Те ж саме стосується підрозділів, що займатимуться картелями, недобросовісною конкуренцією. Таким чином ми формуємо роботу за принципами правоохоронних органів. Переконаний, що нова структура дозволить працювати АМКУ більш ефективніше.

 

Крім того, не є таємницею, що я прихильник жорсткої дисципліни, субординації. Я хочу, щоб АМКУ працював на такому рівні дисципліни і організації як зразкова гвардійська військова частина. Так ми і працюємо, і ця робота вже дає свої плоди.

 

Якщо взяти до уваги другий квартал минулого року, то за цей час до державного бюджету надійшло 1,8 млн. гривень штрафів. За аналогічний період цього року, як я очолюю АМКУ, порушники конкуренційного законодавства сплатили у п’ять разів більше. Це конкретний результат того, що АМКУ націлений на реальне усунення правопорушень, а ті, хто їх вчиняє, стають на шлях виправлення.

 

– За рахунок чого такі зміни?

 

– Таких результатів ми досягли завдяки перегрупуванню та жорсткій мобілізації сил, дисципліни. До того ж, представники як великого, так і малого бізнесу знають, що зі мною жарти не проходять, і краще виконувати вимоги АМКУ. Тому, як бачите, показники саме сплачених, а не накладених, штрафів збільшилися в рази.

 

– Що Вам ще вдалось зробити на посаді Голови АМКУ за такий короткий строк своєї діяльності, окрім такого підвищення показників сплати штрафів?

 

–  Хочу звернути увагу на те, що протягом квітня-травня 2010 року до органів АМКУ надійшло 842 заяви від юридичних і фізичних осіб щодо порушень антимонопольного законодавства. За результатами розгляду справ протягом цього періоду АМКУ припинив 171 зловживання монопольним становищем, 81 випадок антиконкурентних узгоджених дій суб’єктів господарювання, 79 випадків антиконкурентних дій органів влади та 45 випадків недобросовісної конкуренції.

 

Зокрема на 3 млн гривень було оштрафовано таких відомих учасників ринку скрапленого газу (автомобільного пального), як ДК "Укргазвидобування" НАК "Нафтогаз України", АТ "Укртатнафта" та ВАТ "Укрнафта" за антиконкурентну змову. АМКУ притягнув до відповідальності ПАТ «Хайдельберг Цемент Україна», ВАТ «Євроцемент Україна», ВАТ «Волинь-Цемент» та ПАТ «ЮГцемент» на 600 тис. гривень за безпідставне підвищення ціни на цемент. Дії ДП «Морський торговельний порт «Южний» щодо створення нерівних умов для діяльності вантажних підприємств визнано монопольним зловживанням, порт оштрафовано на 1 млн. гривень.

 

Нам вдалося захистити інтереси громадян на ринку залізничних перевезень. Так, на вимогу АМКУ ДТГО «Південно-Західна залізниця» привела до обґрунтованої величини розмір комісійного збору, що стягується зі споживачів за послуги з оформлення і повернення проїзних квитків.  Зокрема, комісійний збір під час купівлі квитка зменшено з 12 до 10 гривень, а під час повернення невикористаного квитка – з 15 до 10 гривень. А це – 35-40 млн гривень економії для пасажирів щороку. І таких прикладів можна навести достатньо.

 

– Які законодавчі ініціативи АМКУ планує ініціювати найближчим часом?

 

– Важливо відзначити, що за ініціативою АМКУ Верховна Рада ухвалила зміни до законодавства, якими надала нам повноваження припиняти випадки оманливої реклами товарів і послуг. Це досить поширене явище в Україні, але раніше недобросовісною рекламою ніхто не займався. Подивишся рекламу медпрепаратів – до доктора вже і ходити не треба. Але так не повинно бути, і ми такі речі припиняємо. Зараз ми ініціюємо удосконалення законодавства, щоб підприємці могли отримувати від АМКУ висновки і роз’яснення на предмет того, чи відповідає їхня реклама вимогам закону. Цього очікує сам ринок.

 

Ще однією законодавчою ініціативою є проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості господарським судам справ за участю органів Антимонопольного комітету України». Потрібно сказати, що цим законопроектом врегульовуються розбіжності щодо підвідомчості справ у спорах, де однією з сторін є АМКУ чи його територіальні підрозділи.

 

Також треба відзначити проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення доказів у справах, що розглядаються органами Антимонопольного комітету України». Цей законопроект передбачає визначення основних принципів провадження у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Також цей нормативний акт конкретизує підстави для початку розгляду справи Комітетом, визначає правовий статус спеціаліста та особи, яка залучена до участі у провадженні у справі для надання пояснень, встановлює чіткі процесуальні права та обов’язки щодо осіб, які беруть участь у справі, визначає поняття письмових і речових доказів, правила залучення як доказів електронних документів. У свою чергу законопроект врегульовує порядок вчинення уповноваженими особами АМКУ таких процесуальних дій як отримання пояснень, проведення опитувань, виїзної перевірки та обшуку приміщень, транспортних засобів та інших володінь суб’єкта господарювання – юридичної особи. А також має встановити чіткі процесуальні гарантії особам, які беруть участь у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

 

Важливою ініціативою з нашого боку є те, що АМКУ пропонує підвищити максимальний розмір штрафу, який можуть накладати територіальні відділення: з 17 тис. гривень до 68 тисяч. Необхідність таких змін зумовлена тим, що в багатьох випадках розмір штрафу, який накладає територіальне відділення АМКУ, не відповідає тяжкості порушення. В регіонах також знаходяться великі підприємства, які порушують антимонопольне законодавство.

 

– Нещодавно Верховна Рада в новій редакції ухвалила Закон України «Про здійснення державних закупівель».  Які повноваження згідно з цим законом покладено на АМКУ та чи підтримуєте ви таку ініціативу?

 

– Не так давно було опубліковано цей багатостраждальний Закон. Згідно із законом, АМКУ визначений органом оскарження процедур державних закупівель. Зараз нам потрібно створити відповідний підрозділ. З цього приводу я розмовляв з Прем’єр-міністром України Миколою Азаровим, і просив його підтримати АМКУ та виділити 35 штатних одиниць. Прем’єр-міністр вирішив поставити резолюцію на виділення 10 осіб за рахунок Міністерства економіки. Решта, сказав, закривати своїми вакансіями, яких у нас на сьогодні – 20. Отже, тепер нам треба перекидати сили та створювати нове управління, яке займатиметься питаннями оскарження процедур державних закупівель.

 

Наголошу, що визначення АМКУ органом оскарження означає, що до нього будуть звертатися особи у випадку, якщо хтось вважатиме, що його право чи законний інтерес під час здійснення державних закупівель порушено внаслідок рішення, дій чи бездіяльності замовника. Причому АМКУ протягом 3 днів після отримання скарги має повідомити скаржника та замовника про час і місце розгляду справи. У разі, якщо скарга подана з порушенням строків, визначених законодавством, АМКУ зобов’язаний проінформувати про це суб’єкта оскарження і повернути звернення без розгляду не пізніше наступного дня після прийняття такого рішення. Законом встановлено 30 днів, протягом яких АМКУ має прийняти обґрунтоване рішення по суті справи. За прогнозами, кількість таких звернень різко збільшиться, зокрема тому що суб’єктом оскарження, відповідно до нового закону, може виступати будь-яка особа, права чи законні інтереси якої були порушені. Для нас це дуже велике навантаження, і ми, відверто кажучи, ніколи не хотіли займатися питаннями сфери держзакупівель, яка має досить негативний імідж.

 

– І як ви будете виходити з ситуації обмеженості кадрів?

 

– Мобілізуємо всі сили і будемо працювати. А що нам робити? Будемо підключати людей з інших підрозділів, щоб сформувати підрозділ. Я вам чесно зізнався, що не хотів цієї функції. Ми в АМКУ цінуємо свою репутацію, але оскільки таке рішення Парламентом і Президентом вже прийнято, то розцінюємо його як знак довіри і будемо робити все, щоб привнести прозорість і порядок в держзакупівлі. Хоча зробити це буде дуже непросто.

 

– Чи планується підвищення порогових показників обсягу реалізації товарів чи вартості активів підприємств, за яких передбачається звернення до АМКУ за дозволом у разі злиття суб’єктів господарювання чи економічної конкуренції?

 

– Я дотримуюсь тієї позиції, що порогові показники повинні періодично підвищуватись, тому що займатись дрібницями – не справа АМКУ. АМКУ повинен підключатися лише у тих випадках, коли дійсно відбувається концентрація, що може привести до монополізації ринку. Цього ми дійсно допустити не можемо, і не допускаємо.

 

АМКУ розробив Закон «Про внесення змін до Закону України «Про захист економічної конкуренції», в якому пропонується збільшити розмір порогових показників у 4 рази, а стосовно випадків, коли в Україні діє лише продавець і коли загроза монополізації є дуже великою – у 50 разів. Адже встановлені на початку 2000-х років порогові значення є надто низькими у відношенні до розміру ВВП порівняно із значеннями у більшості країн Європи. Крім того, рекомендації стосовно підвищення порогових показників в Україні надано і Організацією економічного співробітництва та розвитку (OECD). Відповідні питання були порушені під час переговорів про створення зони вільної торгівлі «Україна-ЄС».

 

Тому, з метою виведення зі сфери попереднього державного контролю випадків концентрації суб’єктів господарювання, які не можуть істотно вплинути на стан конкуренції на товарних ринках, АМКУ запропонував збільшити показник сукупного річного обороту чи вартості активів усіх учасників концентрації, за перевищення якого одержання попереднього дозволу на концентрацію стає необхідним, з еквіваленту 12 до 50 млн євро. За такого значення відношення порогового показника до розміру річного ВВП наближається до співвідношення, що існує в цей час в ЄС (0,05 % та 0, 041%). Пропорційно з 1 до 4 мільйонів євро пропонується також збільшити індивідуальні показники обсягів реалізації (вартості активів) учасників концентрації, перевищення яких створює обов’язок одержання попереднього дозволу.

 

Впевнений, що це створить умови для зменшення невиправданого адміністративного тиску на суб’єктів господарювання та сприятиме покращенню входження інвесторів на українські ринки. Даний законопроект прийнято за основу парламентом в першому читанні та рекомендовано до розгляду Верховною Радою у другому читанні.

 

– Пане Олексію, Ви є знаним експертом у галузі антимонопольної політики. Свого часу ви займали посаду голови Міждержавної ради з антимонопольної політики держав-членів СНД. Виходячи з вашого досвіду, які нововведення в галузі антимонопольної політики можна взяти для України?

 

– Майже 20-річний досвід МРАП є вкрай важливим для нашої держави, оскільки він створює необхідні передумови для систематичного обміну професійною інформацією між антимонопольними відомствами держав СНД, розроблення узгоджених принципів конкурентної політики, формування всебічного взаємопорозуміння та оперативного вирішення можливих проблемних ситуацій. Важливим моментом є те, що успішна робота Ради обумовлюється регулярністю особистих контактів керівників конкурентних відомств під час тематичних засідань.

Так, з метою виявлення і припинення транснаціональної антиконкурентної практики в травні 2006 року, за рішенням МРАП, був створений Штаб із спільних розслідувань порушень антимонопольного законодавства в  державах-учасниках СНД. На сьогоднішній день у рамках Штабу функціонує сім робочих груп з проведення досліджень на ринках авіаперевезень, телекомунікацій, зерна, паливно-мастильних матеріалів, електроенергетики, лікарських препаратів, торговельних мереж. У результаті роботи зазначених груп виробляються загальні підходи до застосування конкурентного законодавства, готуються спільні аналітичні доповіді про стан конкуренції на відповідних ринках і, отже, намічаються подальші завдання антимонопольних органів в тій чи іншій сфері. Результати такої роботи є вкрай важливими для впровадження і в Україні.

 

Як приклад можна навести останнє засідання МРАП. На цьому засіданні керівник Федеральної антимонопольної служби Росії Ігор Артем’єв розповів про впровадження системи відкритих електронних аукціонів в Росії. І учасники засідання визнали, що зазначену систему можна розглядати як найбільш прозорий антикорупційний механізм розміщення державних і муніципальних замовлень, що дозволяє забезпечити суттєву економію бюджетних коштів.

 

– Як Ви ставитесь до того, щоб АМКУ надали статус правоохоронного органу?

 

– Як свідчить український досвід та досвід іноземних держав, антиконкурентні узгоджені дії, які ще у світі мають назву «жорстких картелів», завдають суттєвої шкоди засадам економічної конкуренції, окремим особам та суспільству в цілому. Якщо учасники таких домовленостей у сукупності мають велику ринкову частку, то здатні фактично повністю усунути конкуренцію та завдати значної шкоди громадянам.

 

Крім того, в парламенті знаходиться законопроект про запровадження кримінальної відповідальності за порушення в сфері конкуренційного законодавства, а саме за картелі. Варто відзначити, що на сьогодні в більшості держав, зокрема європейських, застосовують штрафні санкції. При цьому такі штрафи бувають величезних розмірів. Так, наприклад, концерн, який виробляє лікарські засоби в Європі, оштрафували на 1,2 млрд. доларів за рекламу лікарських засобів, що не пройшли тестування. Натомість у США  існує кримінальна відповідальність за картелі, які наносять непоправної шкоди конкуренції.

 

На мою думку, правильно було б запровадити кримінальну відповідальність за цей вид порушення. Якщо керівники, наприклад, двох підприємств змовились, створивши картель, і це було доведено АМКУ, то на відповідні підприємства сьогодні накладається штраф. Коли підприємство сплачує такий штраф, то за рахунок цього можуть не виконуватись певні соціальні програми, а через це страждатиме колектив. Чому в цьому випадку повинні страждати люди, коли домовлялись дві особи? Штраф накладається не на тих, хто змовлявся, а на підприємство. Встановлення кримінальної відповідальності допоможе виправити цю несправедливість.

 

– Чи збираєтесь ви найближчим часом боротись з підвищенням цін на пальне?

 

– В АМКУ є дані, які свідчать про те, що протягом останнього місяця в Україні спостерігається зниження роздрібних цін на світлі нафтопродукти, зокрема на моторні бензини. Таке зниження ціни на бензини, починаючи з травня цього року, становить в середньому 30 – 45 копійок за 1 літр, а на дизельне пальне до 21 коп. за 1 літр.

 

Також потрібно розуміти, що ринки нафтопродуктів в Україні є дуже динамічними. Тут постійно відбуваються цінові зміни. Останні можуть бути обумовлені як об’єктивними, так і суб’єктивними факторами. За відсутності об’єктивних причин на підвищення цін на пальне, АМКУ одразу ж в межах своєї компетенції реагує на такі дії. Так, лише протягом останнього часу органи АМКУ прийняли рішення у близько 90 справах про порушення конкуренційного законодавства на ринках бензинів, дизельного пального, скрапленого та стисненого газу. Крім того, було надано 105 рекомендацій учасникам ринків нафтопродуктів з метою припинення або запобігання діям, що містять ознаки порушення конкуренційного законодавства. На сьогодні на розгляді органів АМКУ знаходиться понад 80 аналогічних справ. Цей процес, на жаль, безперервний.

 

– Як на сьогодні просувається ситуація з компанією «Воля Кабель»? Коли компанія перестане бути монополістом на ринку?

 

– У липні 2009 року АМКУ оштрафував ТОВ «Воля Кабель», ВАТ «ІВК»  та ВАТ «Київські телекомунікаційні мережі» на 1 млн. гривень кожне за зловживання монопольним становищем. При цьому АМКУ зобов’язав провайдерів кабельного телебачення у м. Києві, які є пов’язаними з відносинами контролю та розцінюються як єдиний суб’єкт господарювання, привести тарифи до економічно обґрунтованого рівня.

 

Провайдери не погодилися з рішенням АМКУ та звернулися до суду. Господарський суд м. Києва відмовив у позові про визначення недійсним рішення АМКУ. Позивачі подали апеляційний позов до Київського апеляційного господарського суду, який задовольнив їхню скаргу. Зараз це рішення апеляції АМКУ оскаржуватиме у Вищому господарському суді України.

 

– Чи є на сьогодні обґрунтованими тарифи на житлово-комунальні послуги?

 

– Ні. Але АМКУ не регулює розмір комунальних тарифів, а контролює, щоб вони встановлювались виключно відповідно до вимог чинного законодавства. Наша позиція стосовно встановлення комунальних тарифів залишається незмінною: обов’язково повинна враховуватися думка територіальної громади, а порядок формування тарифів має бути прозорим й обґрунтованим. Саме тому, на засіданні АМКУ 22 червня цього року ми висунули обов’язкові вимоги до Київської міськдержадміністрації, МінЖКГ, Національної комісії регулювання електроенергетики та Державної інспекції з контролю за цінами забезпечити встановлення прозорих і обґрунтованих тарифів на комунальні послуги в м. Києві. Ці органи повинні спрацювати як єдина команда, чого ми поки що не спостерігаємо.

 

– Чи можливий за сьогоднішніх умов підвищення цін на проїзд в громадському транспорті?

 

– На сьогодні АМКУ здійснив низку заходів щодо унеможливлення встановлення економічно необґрунтованих тарифів на послуги з перевезення пасажирів громадським транспортом. Зокрема, за наполяганням АМКУ розроблено та затверджено порядки розрахунків тарифів на послуги громадського транспорту. Даними документами встановлено чіткий та прозорий механізм ціноутворення на послуги з перевезення пасажирів. А саме – виписано принцип формування тарифів, прозору та зрозумілу суспільству формулу підрахунку цього тарифу, і головне – визначено перелік витрат, які в жодному разі не можуть бути включені у складову тарифу. Йдеться про спонсорську і благодійну допомогу, витрати на утримання соціальної інфраструктури, суми штрафів та пені, безнадійна дебіторська заборгованість тощо. Контроль за дотриманням зазначених документів поставлено на відповідні органи місцевої влади та органи місцевого самоврядування.

 

З метою уникнення необґрунтованого підвищення тарифів на послуги громадського транспорту, АМКУ рекомендував організаторам перевезень пасажирів включити до договорів із перевізниками вартість послуг, за якою той перевозитиме пасажирів. Запровадження такої норми підсилюватиме відповідальність місцевих органів перед місцевою громадою та має запобігатиме необґрунтованому тарифоутворенню.

 

– Чи плануєте ви проводити зустрічі з юристами та обговорювати можливі зміни до антимонопольного законодавства?

 

– Безумовно, АМКУ й надалі буде продовжувати працювати з юристами та залучати їх до обговорення законодавчих ініціатив.  Ця робота жодному разі не зупинятиметесь, адже думка юридичної спільноти є дуже важливою для нас. Між тим, ми залучатимемо до цих процесів громадськість та представників бізнесових кіл.

 

З метою обговорення наших ініціатив усі законопроекти розміщуються на офіційному сайті АМКУ, а висловлені пропозиції та зауваження обов’язково аналізуються та враховуються під час доопрацювання документів.

 

Підкреслю, що для нас має наріжне значення, щоб юристи, котрі працюють у бізнесі, також добре знали конкуренційне законодавство та застерігали керівників підприємств від необдуманих кроків, пояснювали, що за неправомірні дії доведеться відповідати, щоб бізнес працював у правовому полі. Ми приділяємо велику увагу і тому, щоб юристи АМКУ професійно розвивалися. Адже захист конкуренції – наша спільна справа.

 

«Юридична газета», № 28, 13 липня 2010 р.