КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ

удосконалення системи захисту економічної конкуренції в Україні

 

Мета удосконалення системи захисту економічної конкуренції

в Україні на сучасному етапі

 

Мета удосконалення системи захисту економічної конкуренції в Україні на сучасному етапі полягає у створенні в Україні ефективної, суспільно корисної системи захисту економічної конкуренції та наповненні конкретним змістом особливої ролі конкуренційного органу – Антимонопольного комітету України у формуванні та реалізації конкуренційної політики держави.

 

 

Оцінка сучасного стану системи захисту економічної конкуренції в Україні та проблеми, що потребують першочергового вирішення

 

Правову основу системи захисту економічної конкуренції становлять Конституція України та Закони України “Про Антимонопольний комітет України”, “Про захист економічної конкуренції” і “Про захист від недобросовісної конкуренції”. Центральне місце в системі захисту економічної конкуренції в Україні посідає Антимонопольний комітет України, який здійснює контроль за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції.

 

Суспільна (громадянська) складова системи захисту економічної конкуренції у цей час знаходиться у стадії розвитку і включає недержавні інституції, діяльність яких сприяє утвердженню в суспільстві чесних звичаїв у підприємництві, розвитку добросовісної, суспільно корисної конкуренції.

 

За змістом система державного захисту економічної конкуренції, яка склалася в Україні, передбачає:

 

виявлення та припинення протиправних дій, які призводять або можуть призвести до недопущення, усунення або обмеження конкуренції внаслідок узгодження поведінки суб’єктів господарювання (антиконкурентні узгоджені дії), зловживання ринковою владою суб’єктами господарювання, які займають монопольне (домінуюче) становище, або дій державних органів;

 

виявлення та припинення протиправних дій, які призводять або можуть призвести до спотворення конкуренції внаслідок дій суб’єктів господарювання (недобросовісна конкуренція), або державних органів;

 

запобігання недопущенню, усуненню, обмеженню або спотворенню конкуренції шляхом внесення відповідних пропозицій до інших державних органів, формування конкурентної свідомості в суспільстві;

 

запобігання негативному впливу рішень державних органів на конкуренцію шляхом попереднього погодження проектів рішень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю;

 

запобігання можливостям обмеження конкуренції внаслідок набуття ринкової влади шляхом попереднього контролю за концентрацією суб’єктів господарювання (злиттями, придбаннями, набуттям суб’єктами господарювання контролю один над одним в інший спосіб, спільним створенням підприємств);

 

запобігання недопущенню, усуненню або обмеженню конкуренції внаслідок узгодження поведінки учасників ринків шляхом попереднього контролю за узгодженими діями суб’єктів господарювання.

 

Протягом періоду дії Закону України “Про захист економічної конкуренції” органами Антимонопольного комітету України щороку виявлялося та припинялося близько 4,3 тисячі порушень законодавства про захист економічної конкуренції, розглядалося близько 800 заяв про надання дозволу на економічну концентрацію та узгоджені дії суб’єктів господарювання.

 

Антимонопольний комітет України займав активну позицію щодо протидії негативним явищам, під час яких спостерігалося економічно необґрунтоване підняття цін на продукти харчування, пально-мастильні матеріали; відбувалося безпідставне підвищення тарифів на послуги у сфері транспорту і зв’язку.

 

При цьому, протягом 2002 – 2008 років кількість виявлених та припинених територіальними відділеннями Антимонопольного комітету України порушень законодавства про захист економічної конкуренції зросла на 48 відсотків. Водночас кількість працівників Комітету за ці роки, у тому числі в територіальних відділеннях, на які припадає близько 90 відсотків розслідувань у справах про порушення законодавства, залишалася практично незмінною.

 

Проблема посилення ресурсного забезпечення системи органів Антимонопольного комітету України загострюється через значне підвищення рівня складності проблем, які вирішуються з метою забезпечення захисту конкуренції, більших зусиль потребує вжиття заходів із виявлення та припинення антиконкурентних узгоджених практик, що передбачає якісно новий рівень одержання та аналізу доказової бази, істотно ускладнився економічний аналіз, необхідний під час проведення розслідувань у справах.

 

Однак, повноваження Антимонопольного комітету України в частині одержання доказів під час розслідувань у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції визначено недостатньо чітко, механізми правового захисту його працівників значною мірою залишаються декларативними.

 

На ефективності застосування Комітетом своїх повноважень у сфері захисту економічної конкуренції негативно позначається нестача інформаційних ресурсів, обмежені можливості оперативного отримання повної та достовірної ринкової інформації від державних органів, з інших джерел в Україні та за кордоном.

 

Незавершеність системи державного регулювання природних монополій, його недоліки обумовлюють значну кількість зловживань монопольним становищем на цих ринках та призводять до того, що органи Комітету вимушені шляхом застосування механізмів конкуренційного законодавства, компенсувати недоліки регулювання, тим самим підміняючи органи регулювання.

 

Певні ресурси Антимонопольного комітету України відволікає розгляд значної кількості заяв про надання дозволів на концентрації суб’єктів господарювання, які через незначний розмір їхніх учасників не можуть вплинути на стан конкуренції на товарних ринках.

 

Для забезпечення захисту конкуренції від протиправних посягань в Україні, на відміну від більшості країн, що мають конкуренційне законодавство, майже не використовуються можливості правоохоронних органів, оскільки відповідні приписи законодавства не деталізовані, не містять конкретних механізмів реалізації.

 

Недостатньою у здійсненні заходів, що сприяли б запобіганню та виявленню порушень законодавства про захист економічної конкуренції, є участь органів галузевого і територіального управління економікою. Ними, як правило, не забезпечується належний аналіз товарних ринків, моніторинг з метою аналізу та прогнозування їх розвитку, стану конкуренції на них, під час прийняття управлінських рішень не здійснюється оцінка їх наслідків для конкуренції.

 

Недостатньо чітке визначення підвідомчості справ у спорах за участю органів Антимонопольного комітету України створює ризик прийняття судами різної юрисдикції (господарськими та адміністративними) суперечливих рішень з одного і того ж питання.

 

В Україні відсутня система контролю над державною допомогою суб’єктам господарювання, яка дозволяла б мінімізувати її негативний вплив на конкуренцію.

 

Відсутні загальнонаціональні програми розвитку і захисту конкуренції, з урахуванням яких мала б формуватися політика Уряду та визначалися б конкретні завдання державних органів у цій сфері.

 

Недостатньою є культура конкуренції у суспільстві (як у державних органах, так і у підприємництві), що стримує розвиток економічної конкуренції.

 

Глобалізація економічних процесів, дедалі більш глибоке залучення України у транснаціональний та світовий рух товарів потребують більш ретельного урахування міжнародних аспектів захисту конкуренції.

 

Існує проблема недостатньої визначеності взаємин Антимонопольного комітету України з вищими органами державної влади та ризики їх політизації.

 

Шляхи вирішення визначених проблем

 

Удосконалення та розвиток системи захисту економічної конкуренції має здійснюватися за чотирма основними складовими: правовою, інституційною (організаційною), суспільною (громадянською) та міжнародною.

 

Удосконалення та розвиток правової основи системи захисту економічної конкуренції

 

Подальший розвиток правових засад захисту економічної конкуренції в Україні має передбачати, зокрема:

 

чітке врегулювання у підзаконних актах предмета та порядку взаємодії між Антимонопольним комітетом України та іншими органами державної влади, зокрема Кабінетом Міністрів України, з метою забезпечення виконання державою свого конституційного обов’язку щодо захисту конкуренції у підприємницькій діяльності;

 

запровадження кримінальної відповідальності за найбільш суспільно небезпечні антиконкурентні узгоджені дії суб’єктів господарювання шляхом внесення відповідних змін до Кримінального кодексу України. Це, з одного боку, більш ефективно запобігатиме таким правопорушенням, а з іншого – дозволить застосовувати для виявлення та розкриття таємних антиконкурентних узгоджених дій суб’єктів господарювання більш ефективні інструменти розслідування. Водночас, посилення відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії суб’єктів господарювання має супроводжуватися впровадженням дієвої програми звільнення від відповідальності та її пом’якшення, а також захисту тих учасників антиконкурентних узгоджених дій, які сприяють викриттю антиконкурентних узгоджених дій;

 

законодавче врегулювання порядку отримання доказів, зокрема, їх примусового вилучення та накладення арешту на об’єкти нерухомого майна, проведення огляду чи обшуку у приміщеннях суб’єктів господарювання та володіннях фізичних осіб з метою забезпечення доказів у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Без впровадження відповідних норм забезпечення ефективного розслідування справ стосовно найбільш небезпечних порушень конкуренційного законодавства, насамперед, горизонтальних антиконкурентних узгоджених дій суб’єктів господарювання, розслідування по суті є неможливими;

 

удосконалення процедур отримання дозволу на здійснення економічної концентрації суб’єктів господарювання шляхом збільшення порогових показників, за перевищення яких є необхідним отримання попереднього дозволу держави, визначених у Законі України “Про захист економічної конкуренції”. Це дозволить істотно зменшити адміністративний тиск на суб’єктів господарювання, сприятиме покращенню інвестиційного клімату, що є особливо важливим за умов кризових проявів у економіці і, водночас, дозволить зосередити ресурси Антимонопольного комітету України на розгляді випадків, що здатні істотно вплинути на стан конкуренції;

 

чітке законодавче врегулювання питання віднесення до підвідомчості господарських судів справ у спорах за участю Антимонопольного комітету, його територіальних відділень. Це забезпечить однаковість застосування законодавства про захист економічної конкуренції, сприятиме вчасному врегулюванню спорів про законність прийнятих Комітетом рішень у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема, на ринках стратегічних товарів (енергоносіїв, продовольства тощо), що у свою чергу сприятиме підвищенню ефективності реалізації конкурентної політики в цілому;

 

підготовка та затвердження актом Кабінету Міністрів України Концепції створення системи контролю за наданням і використанням державної допомоги суб’єктам господарювання.

 

Завершальним етапом розвитку правової основи системи захисту економічної конкуренції має стати прийняття Конкуренційного процесуального кодексу України, який повинен інтегрувати та систематизувати норми, які регулюють процесуальні засади.

 

При цьому, надзвичайно важливо забезпечити подальше наближення законодавства, яке регулює сферу конкуренції, до законодавчих засад і принципів конкурентної політики Європейського Союзу із врахуванням конкретних умов України.

 

Основні положення Концептуальних засад удосконалення системи захисту економічної конкуренції в Україні доцільно відобразити в загальнодержавній Програмі захисту та розвитку конкуренції та обмеження монополізму.

 

Удосконалення та розвиток інституційних засад системи захисту економічної конкуренції

 

Для підвищення ефективності діяльності Антимонопольного комітету України необхідно на законодавчому рівні надати статус правоохоронних органів системі органів Антимонопольного комітету України, запровадити систему спеціальних звань працівників підрозділів системи органів Антимонопольного комітету України, які виконують функції, визначені статтею 2 Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів”. Це, в свою чергу, забезпечить реалізацію приписів законодавства щодо спеціального статусу системи органів Антимонопольного комітету України.

 

Для підвищення ефективності механізмів правового захисту економічної конкуренції доцільним є створення окремих підрозділів з питань захисту економічної конкуренції в органах внутрішніх справ, служби безпеки.

 

Усунення дублювання функцій Антимонопольного комітету України та органів-регуляторів у сфері природних монополій, телекомунікацій, органів державного контролю за цінами шляхом внесення відповідних змін до Законів України “Про Антимонопольний комітет України”, “Про природні монополії” та “Про телекомунікації”. Це забезпечить зосередження ресурсів Антимонопольного комітету на вирішенні завдань захисту економічної конкуренції та водночас сприятиме підвищенню ефективності державного регулювання суб’єктів природних монополій, інших об’єктів державного цінового регулювання.

 

З метою забезпечення практичної участі в розробці та реалізації заходів, спрямованих на сприяння захисту економічної конкуренції є створення спеціальних секторів у відповідних органах виконавчої влади (Міністерство палива та енергетики, Міністерство аграрної політики, Міністерство промислової політики, Міністерство транспорту та зв’язку і Міністерство з питань житлово-комунального господарства України). При цьому проведення таких структурних змін має здійснюватися безпосередньо Кабінетом Міністрів України.

 

З метою більш оперативного реагування на негативні прояви на регіональних і місцевих товарних ринках, підвищення якості досліджень і розслідувань на місцевому рівні необхідним є створення відокремлених підрозділів Антимонопольного комітету України не лише в обласних центрах, столиці Автономної Республіки Крим, містах Києві та Севастополі, але також у деяких інших найбільших містах (для прикладу, Маріуполі, Кривому Розі), без зменшення вже наявної чисельності територіальних відділень Антимонопольного комітету України.

 

Важливою складовою підвищення ефективності роботи органів Антимонопольного комітету України є покращення його інформаційного забезпечення. Воно має передбачати, зокрема:

 

оптимізацію використання власних інформаційних ресурсів Комітету, створення відомчих баз (банків) даних (зокрема, щодо структури ринків, динаміки цін та обсягів реалізації окремих товарів, відносин контролю суб’єктів господарювання, даних, отриманих під час розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, рішень органів Комітету, судових рішень з питань захисту економічної конкуренції);

 

налагодження ефективних механізмів обміну інформацією про стан ринків між зацікавленими державними органами;

 

залучення недержавних інформаційних ресурсів (консалтингових фірм, об’єднань підприємців, мережі Інтернет, засобів масової інформації тощо);

 

забезпечення Антимонопольного комітету України спеціальними засобами фіксації доказів, необхідним програмним забезпеченням;

 

запровадження сучасних засобів зв’язку (відеозв’язок, ВЕБ-конференції,    IP-телефонія) між органами Антимонопольного комітету України.

 

Посилення функції Антимонопольного комітету України щодо здійснення розслідувань у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції потребує вжиття заходів щодо покращення його кадрового забезпечення, зокрема, розроблення програми підготовки кадрів економічного та юридичного профілю для органів Антимонопольного комітету України; запровадження обов’язкового страхування працівників, які безпосередньо виконують функції розслідування у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

 

Розвиток суспільної (громадської) основи системи захисту

економічної конкуренції

 

У сфері розвитку конкуренційної культури суспільства до першочергових завдань належать, зокрема:

 

налагодження взаємодії з громадськими організаціями (спілками, професійними об’єднаннями) підприємців, які функціонують на основі професійних кодексів етики (кодексів честі) і охоплюють підприємців за різними галузями і напрямами діяльності;

 

сприяння створенню умов для функціонування громадських організацій, професійних об’єднань, які представляли б інтереси певної галузі, споживачів тощо у сфері конкурентних правовідносин;

 

пропаганда цінностей добросовісної конкуренції із використанням засобів масової інформації, включно спеціальні освітні програми.

 

Міжнародне співробітництво

 

У сфері міжнародного співробітництва з питань захисту економічної конкуренції першочерговими завданнями є:

 

набуття Україною статусу спостерігача в Комітеті з конкуренції Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР);

 

розширення співробітництва з питань захисту конкуренції з Європейською комісією; міжнародними організаціями (ЮНКТАД, ММК);

 

участь у практичних програмах співробітництва в межах Міждержавної ради з антимонопольної політики держав – учасниць СНД;

 

забезпечення практичного наповнення двостороннього співробітництва з відомствами із захисту конкуренції інших країн.